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英国社区照顾之于我国“居家养老服务”本土化进程及服务模式_居家养老服务模式
2022-06-22

即使痴呆,也盼世界温柔以待

评估机制(Assessment)。

“9年时间才明白:在中国做养老,什么能做,什么不能做!”

与英国社区照顾针对的主要群体相同,我国的居家养老服务主要是针对老年人群体的(Whom)。

虽然社区照顾的出现主要受到了去机构化的促动,但其内涵因为受到社会的影响而发生了偏离,不仅使之难以达到尊重、提升生活素质的初衷,更会使一部分人在照顾的互动中遭受不公平的待遇,如长期分担照顾职责而遭受劳动、等诸多方面剥削的妇女;工作中因介入有限、地方照顾资源不足而角色冲突、陷入现实与职业操守两难境地的专业社会工作者等。

但值得借鉴的是,这里提及的预防性健康照护,主要由家庭医生扮演社区生活的第一位接触者的角色,维持基本的健康照护;除此之外,还有社区、区域、健康家访员、社区、障碍者等在社区范围内提供的专业照护。而社会照护,其最早可以追溯到1982年的Barclay报告,是指为了促使服务使用者在社区中生活,或协助其具备自立居住的能力,经过评估可根据个体需要提供非医疗性的照护,因此,不论从健康照护还是社会照护的范畴,都可略见英国在安老服务方面所派出的服务队伍的专业性。

由此可看出,英国的社区照顾,无论是社会工作还是社会工作者的渗透程度都非常高,虽然随着经济、执政党以及福利的转变而在角色扮演方面有着相应的变迁,并伴随着争议和,但仍值得我国在推行居家养老服务的过程中思考与借鉴。

鉴于对机构照顾的日益加剧,第二次世界大战之后的英国、学界等社会人士均发起了“去机构化”的,有关社区照顾的概念开始出现在社会福利政策的讨论中。

20世纪80年代,英国新上台执政,在此期间的四份报告书中均提及社区照顾及其,直至全民健康服务与社会照顾于1990年的正式颁布,意味着社区照顾以一项重要的社会政策的姿态公之于众。

在社区照顾出现之前,主要是由中央健康单位(NHS)负责对有长期照顾需求的人士提供福利与服务。而后响应“去机构化”的呼声,社区照顾尤其是“在社区照顾”的出现并被付诸实践,并随着1974年地方社会服务局的成立,照顾的责任逐渐由中央健康单位转移到各地方社会服务局的直接管辖;20世纪70年代末至80年代,社区照顾经历了从“在社区照顾”到“由社区照顾”的转变,使其充满了争议与,由于保守党执政控制财政的,地方服务局不得不资源紧缺的现实,也使得社区照顾在某种程度上再次回归到由家庭照顾,甚至是由妇女照顾的时代中去。

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剖析其服务内涵,这里不得不提社区照顾的两个面向:在社区照顾和由社区照顾。

1990年《全民健康服务与社区照顾》中明确提及了地方社会服务局必须承担对服务使用者需求的评估职责,但出于保守党派的执政,在此实施之前甚至是实施后的相当长时间内,专业人员的评估被学者称之为一种变相的把关,即把服务使用者的需求控制在当地可以给出的资源以及服务的范围内,以有效地节省开支。这实际上相悖于真正以服务使用者的需求为本的评估机制,是以可提供的服务为导向的评估方式。

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论及服务对象,起初的英国社区照顾仅仅针对病患与智障人士,为了使这一类群体摆脱缺乏人文关怀的机构,回归到正常的生活空间而的去机构化;直至70年后期,由于英国社会老龄化加剧,老年人口持续增加,老年群体占服务的比重最大,社区照顾才几乎成为现阶段英国老人社会服务的代名词。

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在服务方式方面,杭州、宁波采取的“走出来、走进去”的方式,既动员生活能自理的老人走出,在社区层面接受适合的养老服务,也为生活自理有困难的老人安排上门包户服务等。在上门服务方面,大连除了有家庭护理员一对一的上门包户服务之外,也有一对几的定时定点上门服务;广州则实行了“五定”管理模居家养老服务模式式(定服务人员、定服务对象、定服务时间、定服务地点、定服务项目)。

因此,专业人员很容易以自身的主观角度来做判断。现实也表明,这样的问题确实存在,甚至使同时担任评估员与服务提供者双重角色的专业人员觉得,想要在服务者的需求与服务资源之间寻求平衡是不切实际的。专业人员经历着明知道服务使用者的需求,却因资源有限而无法提供服务的压力,但目前仍未提出解决他们角色冲突的方案。此外,还出现了以风险为导向的评估方式,即被专业人员评定为高风险人群可先于低风险人群得到帮助与支持,由此也可看出在福利提供方面的选择性与性。

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在我国,论及居家养老服务的提供者(Who),目前在多个试点城市展开的居家养老服务,由基层组织(社区街道办事处、居民委员会)直接管理所在辖区的离退休老年居民,日常服务的提供渠道也不单一:除了来自家庭、亲戚的日常照顾,邻里之间的守望相助,来自民间、社区本身或机构派出的志愿者队伍,还有出资设立在社区内的老年人活动中心、社区中心等名称不一的供老年居民平日里休闲娱乐的公共场所。此外,享受优惠政策的民办非营利机构也在社区服务中扮演着越来越重要的角色,如托老所、保姆职业介绍所、家政服务公司等。在提供服务的过程中针对困难老人实施分类补贴的办法,给予不同程度的经济支持以及服务购买。

虽然社区照顾主要以病弱老人、成年病患、智障人士、身体障碍者为服务对象,但随着20世纪70年代开始的英国人口老龄化,社区照顾几乎成为了安老服务的代名词,尤其是有长期照料需求的老年人,更是成为社区照顾的主要工作。

此外,许多试点城市均在建设社区服务网,如南京市整合社区服务资源,由市提供技术支持,将社区服务的内容、形式、收费标准、服务机构以及服务监督等信息公布于网络,不仅增加了透明度,也适时地起到了宣传作用。又如,南京市鼓楼区推出了96180生活服务求助热线,运用声讯、信息技术整合了南京近400家提供约100多项不同形式服务的企业,为老年人日常生活的多种需求寻求了一个综合平台,也为老年人突发状况的处理提供了较为快捷的支持。

由此可看出,我国各试点城市在策划推行居家养老服务的过程中,并没有如英国一样,由中央与地方各司其职,分管健康照护与社会照护,而是力求将老年人的日常生活、医疗护理、慰藉等几大需求融合在社区层面,在基层组织的监管以及受到“公助”的民办组织或机构的参与之下开展。虽然丰富了服务的内容与提供形式,但同时也存在着现实困境。从我国居家养老服务提供的结构图(见图1)中可以看出,在对我国居家养老服务现阶段的发展有了一些认知之后,若要将居家养老服务往更专业的方向延伸,则需要对评估机制、服务队伍的建设及社会工作专业的介入做一些有效分析。

源于英国的“社区照顾”对我国近年来大力推行的“居家养老服务”有着潜移默化的影响。英国的社区照顾经历了“在社区照顾”到“由社区照顾”的转变,性质也由社会福利转变为市场行为。

在Finch和Groves的合著以及Finch在日后单独的文章中都有提到,1980年代的英国不但使“在社区照顾”变成了“由社区照顾”,也使社区照顾本身等同于由地方照顾、由家庭照顾甚至最终由妇女照顾的模式。虽然这种转变并不见得能达到所设想的投资效率,甚至未能真正达到省钱的目的,但社区照顾充满争议的80年代促使了1990年首次以社区照顾命名的法案出台,即《全民健康与社区照顾法案》,并明确表明地方需专款专案地执行社区照顾。

目前我国的“居家养老服务”并未如英国的社区照顾有近半个多世纪的发展史,也并未把居家养老服务看做是一项重要的政策以的形式颁布出台,但这并不意味着我国没有意识到社区养老服务的重要性。

二、英国社区照顾的内在支柱环节

一方面,一些试点城市的对老年人拟定的补贴标准可反映出服务的优先享用主体,如,对“三无”对象、优抚对象和有特殊贡献老人的全额购买服务;对低保老人、高龄老人、生活不能自理老人的分档次服务补贴;还有对身体健康、有经济支付能力老人的低偿优惠服务。另一方面,就居家养老服务的覆盖面来看,目前仍局限在少数较为发达的试点城市中为数不多的几个城中区,并不包含发展水平较缓的大多数城市,更不用说广大的农村地区。因此,提及享受服务的优先群体,在我国存在着极大的地区与城乡差异。

在服务内容(What)与提供形式(How)方面,我国居家养老服务的试点城市普遍在各社区居家养老服务中心或站点开展日间照料服务,在社区医疗卫生站点提供医疗康复、护理保健、家庭病床等服务,由社区人员和专业社工为老年人提供方面的陪伴与照料,包括聊天谈心、心理疏导、读书念报、信息咨询等。

服务内容(What)及提供形式(How)。

英国的社区照顾是一项重要的社会政策,且它的发展变迁与英国近半个世纪的福利意识形态有着很强的关联。在我国,政策引导以及福利观又如何呢?英国于1960年代逐步受到重视的社会工作及其后来所推行的服务模式,如何引领我国刚刚意识萌芽的社会工作在社区层面有效地介入?

一、英国社区照顾的历史沿革

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纵观社区照顾在英国出现并发展的将近半个世纪的时间里,最早期1959年的对社区照顾的论述还是较为人性化的;1964-1975年的社区照顾尚且会强调选择及控制,但自1976年以后社区照顾却演变成非正式照顾者的责任,而妇女则往往成了最大的照顾者来源。因此,20世纪50~70年代的社区照顾仍然响应去机构化的号召而重视对弱能群体在社区范围内接受照顾的投入,而70年代中期至80年代以来,社区照顾则强调投资效益、市场化、私营化,从而导致社区照顾所提供的服务直接反映了福利供给的选择性、性。

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具体地说,在此过程中,一些试点城市如、上海、宁波等采取了分类补贴的方式,把老年人按照经济收入、身体状况、家庭状况进行分类,给予不同程度的经济和服务补贴。而向谁购买服务呢?这反映了当前我国推行居家养老服务过程中“市场运作、民办公助”的号召,即出资或向社会集资兴建安老服务场所与设施、提供贴息优惠政策,鼓励和帮助民办非营利机构或中介组织向社区延伸。

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英国的社区照顾主要分为健康照护与社会照护两大类,但二者的界限尚不能划分得十分清楚。依照学者的解读,前者归属于中央健康单位,即全民健康服务,由其提供免费的医疗与护理照护;后者则为地方的社会服务局(SSD)管辖。但经由“在社区照顾”向“由社区照顾”的转变,中央健康单位的介入逐渐减少,地方的社会服务局担任的职责则越来越重,而照顾形态也由健康照护越来越多地转变为社会照护,因此,与50年代至60年代不同,后期的英国社区照顾大部分指地方的社会照护,健康照护主要负责预防性的健康照护。

社会工作、社会工作者在社区照顾中的介入及其所扮演的角色(Social work intervention and roles)。

值得一提的是,第一代独生子女(出生于1970年代中期以前)父母已经进入或陆续进入老年,其养老保障问题开始突显。因此,我国的养老问题是复杂而严峻的,不仅要解决现有老年人的养老问题,还要对第一代独生子女父母进入老年后所带来的养老负担有所预计。

服务的提供者(Who)。

老幼皆有所依

1959年发表的Young husband报告呼吁地方应当大量聘用社会工作者,自此社会工作成为英国福利国家的重要支柱,被称作“第六只手”,此时的社会工作者扮演着直接提供服务的角色;之后,1982年的Barclay报告在社会工作者工作方法方面,鼓励由个案工作扩展到社区工作的,除了直接提供服务,还要基于社区的资源和服务使用者的需求做出整合,此时期的社会工作者不局限于单对单的提供个案服务,而是增加了管理、把关、分配资源等融合性的工作方法,角色较之初期有了转变,甚至颇具微词或直接遭受。

因此,在思考社区照顾如何更好地发挥其社会效益而不至于被执政、福利意识形态、经济、社会价值观等因素影响太多的时候,就必定涉及更深层次的问题。如果仅仅把一个替代性的照顾模式以口号喊出来,而并未地考虑运行此模式所涉及的内在环节,则不仅不能达到所期望的投资效益,还使得大量的受助者集中在社区却无处可依,反而制造了社会压力、矛盾甚至事件。在此,总结以上对英国率先发展至今的社区照顾的经验及存在问题,本文将尝试层层剖析英国社区照顾中的几个重要环节。

通过对英国社区照顾重要环节的分析,希望为我国居家养老服务的本土化过程乃至养老模式的建构做出参考,在社会福利与服务的范畴予以,并在我国的安老服务与社会工作实务做衔接的方面起到借鉴作用。

社区照顾也从强调照顾的变成了强调照顾的资源,即如前所述的正式与非正式照顾网络。如此转变使得当时对社区照顾的定位极具争议并招致了不少的声音:如,认为强调有着多种照顾来源的“由社区照顾”是比较便宜的选择,是一种混合经济模式下的照顾,可以减少国家介入,实际上是把照顾的责任丢给地方、家庭、个人,达到替省钱的目的。

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来源:中国社会科学网

1988年Griffiths报告进一步指出,由地方社会服务局领导社区照顾,并要求社会工作者依照现有资源评定获得社区照顾的优先资格,即担任照护管理者的角色,这份报告影响了1990年《全民健康服务与社区照顾》对社会工作者在社区照顾中扮演角色的重新界定,即从原先的直接服务提供者变为照护管理者以及服务购买者。

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英国社区照顾的几大环节对于我国2005年9月正式推行的居家养老服务有何?在哪些层面可供借鉴?

因此,在论及如何发展本土化的居家养老服务模式或方式之前,应该对英国社区照顾的历史沿革有一个较为清晰的理解,以便提供理论及实践层面的借鉴。

由此可看出,虽然没有像英国一样专门为社区照顾的实施成立地方服务局,但实际上我国的居家养老服务也是由各行政区的基层组织在监管。而在福利与服务的提供方面所扮演的角色并非如计划经济时期的“包办包管、统一分配”,而是实行“主导、社会参与、中介组织运作或服务实体承办”的多元化方式。

从这一方面剖析,在社区层面开展居家养老服务,便成了一个为现在以及未来老年人口的养老问题减压的新方式。如何这一养老的新思,则需要进一步探讨我国居家养老服务实施至今的进展、问题与困难。

我国已经进入快速老龄化的阶段,据2010年第六次人口普查数据显示,目前60岁及以上的老年人口已经超过1.77亿,超过总人数的13.26%,同2000年第五次人口普查相比,比重上升2.53%。

服务的优先享用者(Whom)。

随后,对英国社区照顾的理解转变到了另一层面,即“由社区照顾”。它最早被认为是仅仅帮助弱能人士走出机构照顾模式,而地方只负责安置工作,因此,1981年英国发布的《步入高龄化》中指出,社区照顾的实质就是要增加非正式照顾者的责任,主要由地方、营利组织、志愿性组织以及非正式支持网络(如家人、朋友、邻里等)为服务对象提供照顾。

“在社区照顾”的概念主要是鼓励那些长期滞留在医院或大型专业机构中的服务对象回到社区生活,这一概念也得到了学术界的普遍认同。国外学者在解释“在社区照顾”时,其重点是在强调来自于在社区内设置的较小规模的养老机构的照顾以及由非正式、正式渠道所提供的照顾,由此可看出,这里旨在突出社区照顾的地理概念主要是指在医院以外的照顾,因此这里的社区主要指的是提供照顾的地理社区,这种对社区照顾的理解极大程度上反映了当时英国社会对应当脱离性的机构照顾的一种呼声。

我国于2005年9月开始在广州、上海、、南京、杭州等经济水平较为发达的城市首批试点推行“居家养老服务”,将其作为应对老龄化的重要对策。追本溯源,对居家养老服务的及其含义的理解主要来源于国内学术界对英国社区照顾以及深受英国影响的安老服务的介绍与探讨。

相反,我国的老龄化速度快、老年人口数量大、比重高、高龄化严重等等,已经是、学术界在论及我国的老年问题时所的事实。然而,目前所的养老方式之一——居家养老服务,是否具备形成一种稳定的服务模式的可能呢?它在未来我国养老模式中应处于什么?面对诸如此类的问题,对于我国发展居家养老服务的现实基础做一些分析则显得尤为必要。

三、英国社区照顾对我国居家养老服务的

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